领导干部学法 第6期

【法规导读】

解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》

　　一、新、旧条例的区别

（将《城市房屋拆迁管理条例》称之为旧条例，《国有土地上房屋征收与补偿条例》为新条例）

　　（一）适用范围不同

　　旧条例不分“公共利益”，只要是国有土地上房屋拆迁均适用拆迁条例（第2条）；而新条例必须以“公共利益”为前提；

　　（二）征收主体不同

　　旧条例：取得拆迁许可的单位。

　　新条例：（1）市、县人民政府（决定）；（2）市、县政府确定的房屋征收部门（实施主体）；（3）房屋征收部门委托的房屋征收实施单位。

　　（三）法律关系不同

　　旧条例：拆迁人与房屋所有人、承租人的法律关系（第15、16、27条）。

　　新条例：征收人与被征收人即市、县政府与房屋所有人之间的法律关系、不调整与承租人之间的法律关系。

　　（四）程序不同

　　旧条例：拆迁主要有五个程序：建设项目批准文件、建设用地规划许可、国有土地使用权批准、拆迁计划与拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具拆迁补偿安置资金证明。（第7条）

　　新条例：（20个步骤）（在后面详细介绍）

　　（五）强制执行的适用范围、申请法院强制执行的主体、前提条件不同

　　旧条例：市、县人民政府责成有关部门强制拆迁或由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。前提条件是被拆迁人或者房屋承租人在裁决的搬迁期限内未搬迁的。（第17条）

　　新条例：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。取消了行政机关自行强制拆迁的规定。（第28条）

　　二、《条例》的主要亮点

　　《条例》统筹兼顾工业化、城镇化建设与土地房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收个人利益统一起来，通过明确补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收群众的利益，使房屋被征收群众的居住条件有改善，原有的生活水平不降低，同时通过完善征收程序，扩大公众参与，禁止建设单位参与搬迁，取消行政机关自行强制拆迁的规定，加强和改进群众工作，把强制减到最少。

　　《条例》五大亮点：

　　（一）公共利益明晰化

　　1、公共利益的内涵及特征

　　（1）宽泛性；

　　（2）开放性；

　　（3）受益人群的不确定性；

　　（4）价值判断的主观性；

　　（5）内在的冲突性。

　　2、界定公共利益应把握的原则

　　（1）受益主体不特定原则；

　　（2）受益内容公共性原则；

　　（3）价值优先性原则；

　　（4）程序正当性原则。

　　3、公共利益争议解决机制的构建

　　四种模式：

　　（1）不管是否存在重大争议，由政府直接决定（强势政府）；

　　（2）存在争议的，不作出征收决定（弱势政府）；

　　（3）存在重大争议的，由政府、专家、被征收人代表投票决定；

　　（4）存在重大争议的，由第三方裁定或决定。（上级政府、本级人大、本级法院、专设行政裁决机构）

　　新条例采取法定主义标准。　　 （条例第九条）

　　4、《条例》第8条采取描述、列举加兜底的模式，对公共利益进行了界定:

　　（1）国防和外交的需要；

　　（2）基础设施的需要；

　　（3）公共事业的需要；

　　（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

　　（5）旧城区改建的需要；

　　（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

　　（二）强制征收司法化。

　　（三）补偿标准市场化（第19、21条）

　　不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。

　　（四）征收过程程序化（20个步骤）

　　1、依建设单位申请，启动房屋征收程序。

　　2、发改、国土、城乡规划、行业主管部门分别就四个规划（国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划）进行预审查。保障性安居工程建设、旧城区改建，应纳入市、县国民经济和社会发展年度计划。

　　3、房屋征收部门入户调查登记，并公布调查结果。

　　4、房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府。

　　5、市、县政府组织有关部门就方案进行论证并公布，征求公众意见，不少于30日。

　　6、市、县级政府将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。其中，因旧城区改建多数人（50%以上为多数，2/3以上为大多数，3/4以上为绝大多数）不同意的，市、县政府应组织听证会，并修改方案。

　　7、市、县级政府按规定进行社会风险评估；房屋征收涉及人数数量较多的，应经政府常委会议讨论决定。

　　8、征收补偿费用足额到位，专户存储、专款专用。

　　9、市、县政府作出征收决定前，组织有关部门依法对征收范围内的未经登记的建筑进行调查、认定和处理。

　　10、市、县政府作出征收决定，并及时公告。同时收回土地使用权，进行宣传、解释。

　　11、被征收人对征收决定不服的，可议可诉。

　　12、征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；房屋征收部门书面通知有关部门暂行办理相关手续；暂停期限不超过1年。

　　13、被征收人协商选定房地产价格评估机构，协商不成的，通过多数决定，随机选定等方式确定。

　　14、房产评估有异议的，可申请复核评估。仍有异议的，可向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

　　15、选择补偿方式（货币补偿或产权调换）。

　　16、签订补偿协议。支付搬迁费、安置费或提供临时周转房，造成停产停业损失的，支付补偿费用。同时对被征收人给予补助或奖励。

　　17、补偿协议签字后，一方当事人不履行的另一方可起诉。完成搬迁。

　　18、在签约期限内达不成协议，或所有权人不明确的，市、县政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

　　19、被征收人在法定期限内既不复议也不诉讼，又不搬迁的，市、县政府申请人民法院强制执行。

　　20、建立房屋征收补偿档案，将分户补偿情况在房屋征收范围内公布，审计机关加强监督，并公布审计结果。

　　（五）利益搏弈衡平化

　　以慢一点换取稳一点

　　政府要有GDP下降两个点的勇气与房地产开发商进行搏弈

　　四、实践中重点把握的几个环节

　　（一）房屋征收的六大要素

　　1、只有“为了公共利益的需要”，才能征收；

　　2、房屋征收必须依照法律规定的权限和程序进行；

　　3、房屋征收的主体只能是政府（市、县）；

　　4、房屋征收应当依法给被征收人补偿；

　　5、被征收人的居住条件依法受保障；

　　6、征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

　　（二）公平补偿

　　补偿是《条例》的核心。老百姓最关心的是补偿，而并不在是否公共利益。只要补偿足额及时、公平公正，公共利益与被征收人的利益就不会对立。即使暂时对立，最终也会趋于统一。

　　1、征收补偿费用包括：

　　（1）房屋补偿费用，即被征收房屋的价值。搬迁、临时安置费、停产停业损失；

　　（2）补助和奖励。补助主要针对特殊困难群体（穷人），奖励主要针对配合政府搬迁的被征收人（听话的人）；

　　（3）政府用于建设产权调换房的建设成本；

　　（4）委托实施单位的工作经费。

　　需特别注意的是：

　　（1）临时安置费只限于被征收人选择房屋产权调换，产权调换房屋交付前，未安排周转用房的情形；

　　（2）停产停业损失只限于非住宅因被征收不能用于生产、经营所造成的损失，主要是直接经济损失。且被征收人选择产权调换的情形；

　　（3）停产停业期限，是指从“用于经营的非住宅因征收被拆除后”到“用于产权调换的非住宅交付前”的期限；

　　（4）专户存储中的“专户”，指建设单位的专户。达成补偿协议后，商业银行经房屋征收部门、建设单位和被征收人三方签字后，将房屋补偿费用划转到被征收人名下。

　　2、对公平补偿的理解。

　　（1）房屋价值公平，不低于在二手房市场上自由交易的价值；

　　（2）同样的项目，所有的被征收人，不论时间先后，补偿标准应当一致。只是允许在补助、奖励上区别对待，但补助、奖励政策在一个行政区划范围内只能制定一个，也不能以项目为单位分别制定补助、奖励政策。

　　（三）房屋征收和补偿主体

　　1、房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府。这里的市包括地级市和县级市，但不包括直辖市。经济开发区管委会、高新技术开发区管委会、街道办事处不能作为主体；

　　国务院、省、自治区、直辖市政府以及乡镇人民政府不能作为房屋征收与补偿的主体。

　　2、房屋征收与补偿的组织实施主体是房屋征收部门，房屋征收部门由政府指定，可以是行政部门，也可以是具有行政管理职能的事业单位，但不能是企业或中介组织，且一定是常设机构。

　　3、房屋征收部门可以委托实施单位。（1）这里的委托不是必须的，委托属行政委托，可以书面形式作出委托书或签订委托协议。（2）被委托的实施单位既可以是政府部门及其下属二级单位，也可以是乡镇人民政府及管委会，还可以是非营利的中介组织，但不能委托给建设单位和与房屋拆迁有利害关系的部门以及以营利为目的的拆迁公司、企业等。（3）房屋征收实施单位不需要有专门的房屋征收资质；（4）不得以营利为目的；（5）征收部门对实施单位在委托范围内的行为负责监督，并对其行为后果承担责任。

　　4、禁止建设单位参与搬迁活动，并不意味着将建设单位排除在整个征收补偿活动之外。建设单位在房屋征收与补偿的角色定位：补偿协议谈判的参与者。

　　（四）司法强制执行

　　1、申请条件：

　　（1）以被征收人在法定期限内既不复议也不起诉又不搬迁为前提；

　　（2）申请的主体为市、县人民政府；

　　（3）申请书应当附具补偿金额和专户存储的帐号、产权调换房屋和周转房的地点和面积等材料；

　　（4）执行的依据是补偿决定，而非征收决定；

　　（5）司法强制搬迁是行为案件而非金钱给付案件，其执行的对象是违法占有，即居留在已被依法征收房屋内的人，而不是被征收的房屋本身。房屋拆迁行为，是一种施工行为，应由具有资质的施工单位来进行；

　　（6）申请执行期限，应在被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。《行政诉讼法》司法解释第88条。需指出《条例》第28条中搬迁期限应不少于90日，即不能与复议期间和诉讼期间相冲突。

　　（五）对条例第16条“房屋征收范围确定后”的界定

　　1、以规划预审查纳入国民经济和社会发展年度计划和征收补偿方案征求公众意见为时点开始计算；

　　2、地域上的“房屋征收范围”以公告所载明的内容为准。

　　（六）条例的适用范围

　　1、集体土地征收不适用本条例，适用《土地管理法》；

　　2、条例不调整租赁房屋中对承租人的补偿；

　　3、政府直管公有住房的征收不适用本条例。单位自管公有住房的征收适用本条例；

　　4、特殊房屋的征收，有关法律另有规定的，从其规定（文物保护、军队建设）；

　　5、非因公共利益的，不适用本条例，仍然适用《民法通则》和《合同法》；

　　6、因收地而征房与因征房而收地适用同样的法律规则。

　　（七）新旧条例的衔接

　　《条例》自2011年1月21日起实施。旧条例同时废旧。按照“法不溯及既往”的原则，本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。这里的“已依法取得拆迁许可的项目”不包括已受理申请，但尚未核发许可证的项目，也不包括分期建设项目中尚未采取房屋拆迁许可证的部分项目。

【案例评析】

鹿城的司法强拆案半数主动搬家

《国有土地上房屋征收与补偿条例》自1月21日施行后，“司法强拆”替代了“行政强拆”，由此被誉为开启了“依法拆迁”的时代。从今年4月至今，温州鹿城法院受理了首批8件司法强拆案件，其中一半“钉子户”在法官的工作下主动搬家。

案情：今年4月以来，温州鹿城房管部门先后向鹿城法院申请了8处房屋强拆。涉案房屋分别位于当地广化桥、永川路、七都镇等四个拆迁地块。涉案拆迁户一直未与拆迁部门达成拆迁协议，在补偿安置裁决的规定期限内迟迟没有搬迁。

鹿城法院受理案件后，对拆迁裁决进行了合法性审查，同时走访拆迁地块，了解拆迁户的状况，并对补偿安置资金及周转房安排等情况进行调查核实。经审查，法院认为房管部门对涉案8处房屋作出的补偿安置裁决合法，法院准予强制执行。

到目前为止，8起强拆案中一半已经妥善解决，拆迁户主动搬迁。

评析：《国有土地上房屋征收与补偿条例》的最大亮点就是对野蛮拆迁说不，将行政强拆转为司法强拆。

条例规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

同时，该条例82条规定赋予了法院强拆权：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

据此，在以上这批案件中，为切实维护拆迁户利益，法院在启动强拆程序前，法官们实地走访拆迁地块，分别约谈拆迁户，针对每一户的实际情况，解读政策，分析形势，宣传法规，倾听并帮助解决其生活上的实际困难。经过法院多番努力，一半拆迁户与拆迁部门签订拆迁协议，并全部搬迁腾空。

当然“条例”同时规定，采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。因此，法院对提出无理补偿安置条件，态度强硬、拒不搬迁腾空的“钉子户”，也将会依法强制“拔钉”。　　(2011年07月25日　浙江法治在线 )

山东省泗水县13户农民告赢县政府，泗水县政府

征收决定首次被确定违法

近日山东省泗水县13户农民，收到一份特别的《行政复议决定书》，这份行政复议决定最终结果为：确认被申请人泗水县人民政府于2011年4月6日作出的《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路东西古城路北片区实施房屋征收的决定》（泗政发【2011】15号）部分违法，即该房屋征收中涉及征收集体土地上房屋的部分违法。这意味着13户农民，告赢了泗水县人民政府，（泗政发【2011】15号）决定越权征收集体土地上房屋行为，被济宁市人民政府以法律的形式确认违法。

农民为何会跟县政府打官司，原因在于泗水县人民政府作出《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区实施房屋征收的决定》（泗政发〔２０１１〕１５号），该行政行为将包含13户农民在内的泗水县考棚街、西关社区约600户农民集体土地上房屋予以征收，13户农民首先选择向政府申请协调，在无人处理的情况下，一纸复议申请将泗水县人民政府列为被申请人告到了济宁市人民政府法制办公室。

一、积极申请听证、协商，申请文书石沉大海。

2011年4月6日，泗水县政府作出《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区实施房屋征收的决定》（泗政发〔２０１１〕１５号），该具体行政行为决定将包含泗水县考棚街耿炜、王强等房屋和建设用地在内的房屋和土地予以征收，13户农民对此不服，依法聘请北京律师王卫洲代为维护合法权益。

在行政复议准备阶段，13户农民首先向泗水县政府递交《关于修改泗河路古城路北片区第一期居民房屋征收改造项目征收房屋补偿方案的听证申请书》，希望能够对征收房屋的补偿方案予以修改，并以听证的方式征求被征收人的意见。但是政府收到申请书没有任何回应。

之后13户农民向泗水县住房和城乡规划建设局递交《泗河路古城路北片区被征收人关于选择征收评估事项通知》，要求更改泗水县住建局为被征收人拟定的评估机构名单，并希望能真正由被征收人独立选择评估机构，对于此份通知，泗水县住建局也没有回应。

二、被迫走上维权之路。

13户农民在恳请协商处理问题无望的前提下，毅然决定通过法律程序维护权益，撤销《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路东西古城路北片区实施房屋征收的决定》（泗政发【2011】15号）。

在复议申请中，律师和13户农民指出：一、（泗政发【2011】15号）决定认定事实适用法律错误，超越职权。本案中泗水县政府征收房屋片区范围内，含有大量的集体土地，泗水县政府将其按照国有土地上的房屋进行征收属于认定事实、适用法律错误，同时按照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收集体土地及其附属物应当由省级人民政府或国务院批准，被告的行为超越了其审批权限。二、征求意见不足30天，程序违法。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”而本案中，泗水县政府于2011年3月3公布征求意见稿，3月21日结束征求意见，2011年4月6日作出决定，很明显征求期限不符合法律规定。三、征收房屋和土地是为了开发房地产，不属于公共利益，不符合征收条件。四、房屋征收补偿方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定；收回土地不予补偿的规定也违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定。

在行政复议期间，泗水县人民政府作出《泗水县人民政府关于（泗政发【2011】15号）文所涉及房屋征收范围的公告》，声称（泗政发【2011】15号）只征收表述范围内的国有土地房屋，不征收表述范围内集体土地上的房屋。济宁市人民政府与13户农民多次进行沟通，希望13户农民撤回行政复议，并且济宁市人民政府组织泗水县政府、泗水县住建局、泗河街道办事处与13户农民进行协调，希望农民撤回行政复议申请，13户农民断然拒绝。

三、农民告赢泗水县政府，征收决定被确认违法。

由于泗水县政府否认（泗政发【2011】15号）征收决定包含集体土地上的房屋，为取得行政复议的胜利，律师与13户农民进行了辛勤的取证、阅卷和研究。他们将泗水县政府（泗政发【2011】15号）的报批材料，进行逐页逐条分析指出：1、《泗城泗河路西古城路北片区一期房屋征收调查登记公示》已经将集体土地上的农民确定为被征收人，房屋确定为被征收房屋；2、《泗水县城区泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区旧城改建社会稳定风险评估报告》三“拟征收房屋的基本情况”中陈述到“（一）泗河路东林业局片区：占地36亩。涉及被征收居民房屋114户，其中泗河街道西关社区居民82户；……。（二）四河路西古城路北片区：占地518亩。涉及被征收居民611户，其中泗河街道西关社区、考棚街社区居民503户……。”，在被申请人所陈述的西关街社区82户、西关街社区和考棚街社区503户居民的房屋所依附的土地都属于集体土地，都持有《集体建设用地使用证》；3、在被申请人征收方案中所指的建行、林业局、文化馆、呈龙卫生材料厂、水利局家属院等14个单位国有土地上的所涉及的32户居民和108户居民房屋，分别于考棚街、西关街社区居民房屋交错在一起，如果不包含考棚街和西关街社区那么被征房屋七零八落、相互间隔、互不相连，被申请人难道要征收一片废地吗？显然不合逻辑。4、泗水县政府房屋征收部门召开的泗城泗河路西古城路北片区房屋征收补偿方案听证会还特意安排了两个被征收人代表参加。其中一名代表就是泗河街道办事处考棚街的xxx，这位xxx代表的房屋就是集体土地上的房屋，而且他所代表的考棚街内公民，房屋都是在集体土地上。
　　在铁证如山的情况下，济宁市人民政府经审理认为：泗水县人民政府作出的《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路东西古城路北片区实施房屋征收的决定》（泗政发【2011】15号），将征收范围内集体土地上房屋按照国有土地上的房屋进行征收，属于认定事实不清。

最终决定：确认被申请人泗水县人民政府于2011年4月6日作出的《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路东西古城路北片区实施房屋征收的决定》（泗政发【2011】15号）部分违法，即该房屋征收中涉及征收集体土地上房屋的部分违法。

四、律师评析，新拆迁法为农民维权增加了胜诉砝码。
　　本案的承办律师王卫洲表示：在山东省泗水县，因征地拆迁纠纷而与政府对峙法庭或申请行政复议的并不少见，而能够告赢政府撤销《拆迁许可证》或确认《拆迁许可证》违法的几乎从来没有。

按照旧的拆迁法即《城市房屋拆迁管理条例》，办理拆迁许可证需要具备五大要件，因为办理拆迁许可证的五大要件，审批权限基本上都在县级政府及其部门，在具备拆迁许可五大要件的前提下，由于法院和行政复议机关只是进行形式审查，故即使这些要件存在违法情节，复议机关和法院也可能不予审查，不会予以采信，特别是其中的国有土地使用权批准文件，即使存在错误将集体土地同意收储或批准使用，也因为形式审查的原则而很躲避了法律的审查。

而新的拆迁法《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施以后，规定直接由县级政府作出征收决定，征收房屋和土地的决定是否越权会被直接列为审查对象，提高了被征收人即被拆迁户维权的控诉范围。这也是新拆迁法实施以后，泗水县政府首次征收房屋的决定被确认违法的重要原因之一。

王卫洲认为：新拆迁法的出台，使地方政府越权征收集体土地上的房屋走到了尽头。