张军部长在全国人民调解工作会议上的讲话

    党中央、国务院历来高度重视人民调解工 作。习近平总书记等中央领导同志多次对人民 调解工作作出重要指示批示，为做好人民调解工作指明了方向。刚才，中央政治局委员、中央政 法委书记孟建柱同志，国务委员郭声琨同志，最 高人民法院院长周强同志等中央领导同志亲切 会见会议代表，并与大家合影留念。孟建柱同志作了重要讲话，充分肯定了近年来人民调解工作 取得的成绩，对充分发挥人民调解在矛盾纠纷多 元化解机制中的基础性作用，筑牢维护社会和谐 稳定的“第一道防线”提出明确要求，寄予殷切 希望。最高人民法院院长周强同志就进一步加 强对人民调解工作的指导和支持作出部署要求。 各级司法行政机关一定要认真学习、深刻领会孟 建柱同志和周强同志的重要讲话精神，切实抓好 贯彻落实。

下面，我就进一步加强新形势下的人民调解 工作讲几点意见。
    一、近年来人民调解工作取得显著成绩 近年来，各级司法行政机关和广大人民调解 组织、人民调解员，认真贯彻落实中央关于加强 人民调解工作的决策部署，全面贯彻实施人民调 解法，推动人民调解工作创新发展，大力排查化 解社会矛盾纠纷，为维护社会和谐稳定作出了重 要贡献。

   （一）人民调解化解矛盾纠纷成效显著。各 地充分发挥人民调解职能优势，在继续做好婚姻 家庭、邻里、损害赔偿等常见、多发矛盾纠纷化解 的同时，聚焦劳资、医疗、环保、交通、旅游、消费、 物业、电商等重点领域，加强矛盾纠纷排查调处， 切实把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态。 近年来，全国人民调解组织每年调解矛盾纠纷 达 900 多万件，2016 年调解纠纷 901.9 万件，调 解成功率达 97.5%，其中医疗纠纷、道路交通、劳 动争议等行业性、专业性矛盾纠纷 140.2 万件，比 2013 年增长了 17% ；接受法院、公安、信访等部 门委托或移送调解的案件 51.1 万件，比 2013 年 增长了 66.8%。

   （二）人民调解组织网络进一步健全。全国村居（社区）和乡镇（街道）人民调解委员会实现了全 覆盖，医疗纠纷、道路交通、劳动争议、物业纠纷等 行业性、专业性人民调解组织普遍建立。此外，各 地根据化解矛盾纠纷需要，积极拓展在婚姻家庭、 消费、旅游、商会、保险、金融、知识产权、电子商 务、未成年人保护、环境污染等领域建立人民调解 组织，推动在基层人民法院、公安派出所、交警、信 访等部门设立人民调解工作室。目前，全国共有 人民调解组织 78.4 万个，其中行业性、专业性人民 调解组织 4.5 万个，派驻有关单位和部门的人民调 解工作室1.5万个。医疗纠纷人民调解组织已经 覆盖了全国 80% 的县级行政区域，成为化解医患 纠纷的主渠道，为维护患者合法权益、实现医疗秩 序持续好转作出了积极贡献。

   （三）人民调解员队伍素质明显提高。各地坚 持选聘结合，专兼结合，拓宽选任渠道，丰富选任 方式，注重吸收退休政法干警、律师、医生、教师等 专业人士参与人民调解工作。积极探索人民调解 员专业化、职业化发展途径，大力发展专职人民调 解员队伍，建立医学、法学、心理学等专家咨询库， 提高了队伍的专业化、职业化水平。各地重视加 强对调解员的业务培训，实现了全员轮训的目标。 一些地方探索建立人民调解员备案登记、持证上 岗和等级评定等制度，增强人民调解员的职业荣 誉感。目前全国共有人民调解员 385.2 万人，其中 专职调解员 54.7 万人，初步形成了一支专兼结合、 优势互补的人民调解员队伍。

   （四）人民调解工作制度化、规范化建设进一 步加强。司法部会同中央综治办、最高人民法院、 民政部等部门下发了《关于推进行业性专业性人 民调解工作的指导意见》等政策文件，指导各地 大力加强行业性、专业性人民调解工作。一些地 区积极推动人民调解制度化、规范化建设，全国 已有 13 个省（区、市）出台了人民调解工作条例、 规定等地方性法规、规章，陕西省政府 2016 年颁 布了全国首个加强人民调解员队伍建设方面的 地方政府规章。20 多个省（区、市）出台了加强
公调对接、诉调对接、检调对接、访调对接等衔接 联动工作机制的意见。江西省司法厅会同财政 厅制定了省级人民调解专项资金管理暂行办法。 全国大多数省（区、市）制定了加强人民调解工 作规范化建设的标准，对人民调解组织设立、队 伍建设、工作制度、业务开展、基础保障等进行规 范，有力促进了人民调解工作质量的提高。

   （五）人民调解创新发展取得积极成效。组 织创新增强了调解工作活力。上海、吉林等地整 合资源，探索建立了综合性、一站式专业人民调 解中心；北京、四川等地发挥品牌效应，推动建 立以调解能手、律师等专业人士个人命名的调解 工作室。借助媒体放大了调解工作效果。全国 有 20 多个省 ( 市 ) 充分发挥电视传媒优势，积极 开展电视调解工作，江西“金牌调解”、北京“第 三调解室”、山东“有话好好说”、福建“调解有一 套”等电视调解栏目，在群众中广受欢迎，取得良 好宣传教育效果。此外，运用信息技术倍增了调 解工作质效。云南、安徽、江苏等地研发了人民 调解信息管理系统，河北、重庆等地开发了手机 APP，很多地方建立了人民调解微博和微信公众 号，成为开展人民调解工作的好帮手、好助手，调 解工作质量效率大幅提升。

    人民调解工作坚持围绕中心、服务大局，充分 发挥在维护社会和谐稳定中的重要作用。在北京 APEC 会议、纪念抗日战争胜利 70 周年大阅兵、杭 州G20峰会等重大活动以及服务京津冀协同发 展、“一带一路”建设、长江经济带发展等重大战略 中，司法部和各级司法行政机关高度重视，指导广 大人民调解组织、人民调解员，扎实开展矛盾纠纷 排查化解专项行动，充分发挥人民调解职能作用， 积极营造和谐稳定的社会环境，受到各级党委、政 府的充分肯定和人民群众的广泛赞誉。

这些成绩，是在党中央、国务院的正确领导 下取得的，是有关部门大力支持的结果，凝聚了 全国广大人民调解员的心血和汗水。长期以来， 广大人民调解员奋战在化解矛盾纠纷的第一线，默默无闻，无私奉献，在平凡的岗位上做出了不 平凡的业绩，涌现出了全国人大代表杨慧芝、时 代楷模马善祥以及韦登义、余海燕、周根富等一 大批先进典型。在此，我代表司法部，向受到表 彰的全国模范人民调解委员会和模范人民调解 员表示热烈的祝贺！向广大人民调解员和基层 司法行政工作人员表示亲切的慰问和崇高的敬 意！向长期以来重视、关心、支持人民调解工作 和司法行政工作的各级党委、政府和有关部门表 示衷心的感谢！
    二、充分认识做好新形势下人民调解工作的 重要意义 人民调解是在继承和发扬我国民间调解优 良传统的基础上发展起来的一项中国特色社会 主义法律制度，是我国通过非诉化解矛盾、消除 纷争的重要途径，在维护群众合法权益、促进社 会和谐稳定中具有独特优势和作用。我们要从 战略和全局的高度，深化认识做好新形势下人民 调解工作的重要意义，进一步提高做好人民调解 工作的自觉性、主动性。

  （一）做好新形势下人民调解工作是推进平 安中国建设的迫切需要。平安是老百姓解决温 饱后的第一需求，是国家繁荣昌盛、人民幸福安 康的前提。当今世界正处于大变局中，国际形势 空前复杂，不稳定性、不确定性上升，西方反华势 力渗透加剧，挑动放大我人民内部矛盾，国家安 全面临严峻风险和挑战。我国改革进入深水区， 社会矛盾复杂程度加深，因征地拆迁、环境污染、 劳资社保、非法集资、涉法涉诉等引发的人民内 部矛盾和社会矛盾数量多、规模大、组织化程度 高、突发性强，甚至引发刑事案件和群体性事件， 平安中国建设任务繁重。面对这些矛盾风险，我 们既要提高应急处置能力，更要重视做好预测预 警预防，不断提高各类矛盾风险的发现、防范、化 解能力。在这方面，人民调解具有天然优势。人 民调解组织遍布我国城乡社区、有关企事业单位以及主要行业专业领域，每年排查化解大量矛盾 纠纷，防止了民间纠纷激化。要充分发挥人民调 解的独特作用，从源头上努力减少、化解不和谐 因素，防止矛盾纠纷激化升级，维护良好社会秩 序，促进社会和谐稳定。

  （二）做好新形势下人民调解工作是推进社 会治理体系和治理能力现代化的重要内容。推 进社会治理体系和治理能力现代化是我国社会 主义社会发展规律的客观要求，是人民安居乐 业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。 党的十八大以来，习近平总书记从统筹推进“五 位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略 布局高度，对社会治理提出了极具针对性的新理 念新战略，阐明了一系列带有方向性、根本性的 重大问题，特别是提出构建全民共建共享的社会 治理格局，完善党委领导、政府主导、社会协同、 公众参与、法治保障的社会治理体制，坚持系统 治理、综合治理、依法治理、源头治理，社会治理 的重心必须落到城乡社区等等。人民调解是我 国宪法规定的基层民主制度的重要内容，人民调 解委员会是依法设立的群众性组织，具有高度的 自治性、群众性、民间性。人民调解工作通过自 愿、平等的方式解决矛盾纠纷，实现群众自我教 育、自我服务、自我管理、自我监督，扩大而且做 实群众参与社会治理的途径和形式。人民调解 是运用法治思维和法治方式化解社会矛盾纠纷、 开展法治宣传教育、引导群众尊法学法守法用法 的有效途径，是推进法治中国建设的重要力量。 要进一步解放思想，与时俱进推进人民调解工作 创新发展，充分发挥其在加强基层群众自治中的 积极作用，不断提升基层社会治理法治化水平。

  (三) 做好新形势下人民调解工作是完善矛 盾纠纷多元化解机制的必然要求。法治社会不 是没有矛盾纠纷的社会，而是矛盾纠纷出现后能 够得到及时有效解决的社会。党的十八届四中 全会明确提出完善调解、仲裁、行政裁决、行政复 议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解
决机制。应该说，各种纠纷解决方式都各具特色、 各有优势，在化解矛盾纠纷中各自发挥了独特作 用。而人民调解作为我国人民独创的非诉纠纷 解决方式，继承了中华民族“和为贵”“息讼”的 法律文化传统，具有方法灵活、程序便捷、不伤感 情、不收费用等特点，易于为广大人民群众所接 受，最大限度方便人民群众、减轻群众负担，缓解 司法资源紧缺，是我国矛盾纠纷多元化解机制的 重要一环。要大力发扬人民调解的传统优势，把 握好人民调解的本质特征，充分发挥人民调解在 完善矛盾纠纷多元化解机制中的基础性作用。
    三、进一步加强新形势下人民调解工作 习近平总书记强调指出，当前我国社会稳 定形势总体是好的，也面临一些新情况新问题， 存在一些不和谐不稳定不安全因素。要深入解 决引发人民内部矛盾和社会矛盾的源头性、根本 性、基础性问题，防范各类矛盾碰头叠加、交叉感 染、蔓延升级。要完善社会矛盾排查预警机制、 重大决策社会稳定风险评估机制、矛盾纠纷多元 化解机制，做到发现在早、防范在先、处置在小， 防止矛盾扩大化、对抗化。各级司法行政机关要 认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神，深入 贯彻落实党的十八届三中、四中全会关于完善人 民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，加强 行业性、专业性人民调解组织建设，发展人民调 解员队伍的决策部署，坚持以矛盾纠纷排查化解 为主线，注重发挥人民调解工作的优势和特色， 大力推进人民调解工作创新发展，不断开创人民 调解工作新局面。

  （一）筑牢维护社会和谐稳定第一道防线， 有效预防和化解矛盾纠纷。社会稳定的基础在 基层，关键在基层。当前，我国社会稳定进入风 险期，各种矛盾纠纷易发多发。人民调解组织网 络密集，人民调解员植根基层、来自群众，熟悉社 情民意，处于预防化解矛盾纠纷的最前沿。要加 强矛盾纠纷预研预判和排查预警，充分发挥人民调解组织网络健全的优势，广泛收集信息掌握情 况，及时发现矛盾风险隐患。要充分发挥人民调 解灵活、便捷、高效的特点，运用法、理、情相结合 的方式，通过说服劝导，促成当事人达成调解协 议，实现案结事了。要坚持化解矛盾纠纷是硬道 理，人民调解工作的各项制度、具体方式和程序 要因人、因事、因地制宜，服从和服务于调解工 作效果，有利于调动人民调解员的积极性、主动 性，有利于方便人民群众。要主动加强与基层法 院、公安等部门联系沟通，通过定期分析人民法 院审理民事案件和公安机关办理治安案件数量、 类型等相关数据资料，深入研判本地区矛盾纠纷 发展变化趋势和特点，并将其作为评价人民调解 作用发挥的重要指标，不断提高人民调解工作的 针对性和实效性。要把“谁执法谁普法”的要求 贯彻落实到人民调解工作中，通过以案释法等方 式，将调解纠纷与法治宣传结合起来，大力宣传 人民调解法和与人民群众生产生活密切相关的 法律法规，引导人民群众运用法律手段解决矛盾 纠纷、维护自身合法权益，形成办事依法、遇事找 法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。

  （二）进一步加强人民调解组织和队伍建设， 夯实人民调解工作基础。人民调解组织和队伍 是开展人民调解工作的关键。当前，一些村（居）、 乡镇（街道）人民调解组织还不健全，行业性、专 业性人民调解组织发展不平衡，人民调解员队伍 整体素质还不能很好地满足人民调解工作的需 要。人民调解法对人民调解委员会的设立和任 期等作出明确规定，有的地方没有认真执行相关 规定，一些人民调解委员会长期不换届。人民调 解委员会依法定期换届不是可有可无的形式，对 于保证人民调解组织和人民调解员的合法性，增 强人民调解员的责任感、荣誉感，让人民群众知 晓、参与人民调解工作具有重要作用。各级司法 行政机关要积极配合民政等部门，认真贯彻人民 调解法的规定，在村（居）调整、撤并以及村（居） 民委员会换届选举过程中，及时调整充实人民调解组织和人民调解员。要加强人民调解员队伍 建设，注重选聘具有相关行业、专业背景和法学、 心理学、社会工作等专业知识的人员担任人民调 解员，通过政府购买服务、公益性岗位等方式，积 极发展专职人民调解员队伍，提高人民调解员化 解矛盾纠纷的专业水平。各级司法行政机关要 主动取得人民法院、公安机关支持，加大专业培 训力度，采取集中授课、案例评析、旁听庭审、实 训演练、网络远程培训等形式，提高培训的针对 性、有效性。省、地市级司法行政部门要认真总 结人民调解典型案例，探索新形势下人民调解工 作规律，建立人民调解案例库，让广大人民调解 员在手机上可以下载相关案例指导开展调解工 作，提升人民调解工作的质量水平。

  （三）积极拓展工作领域，进一步加强行业性、 专业性人民调解工作。行业性、专业性人民调解 工作是适应新时期社会矛盾纠纷新趋势新特点， 在实践中不断发展完善的人民调解工作的有效 形式，是人民调解工作的重要发展方向。与传统 领域矛盾纠纷相比，医疗卫生、道路交通、劳动争 议、物业管理、征地拆迁、环境保护等领域的矛盾 纠纷更加复杂多样，专业性更强，涉及面更宽，社 会影响更大，调解案件的依据、标准和程序要求 更严，化解矛盾纠纷的难度相应也更大。行业性、 专业性人民调解工作，在组织设立上需要有相关 行业主管部门的大力支持，把“谁执法谁普法”的 要求贯彻其中，在人员配备上需要有法律和相关 专业人士的参与，在工作保障上需要更充分的经 费和场地条件等。加强行业性、专业性人民调解 工作，一要坚持以社会需求为导向，实事求是，对 矛盾纠纷集中、相关行业主管部门大力支持、设 立单位有能力保障的行业、专业领域，及时推动 设立人民调解组织。这类组织可以单独设立，也 可以联合设立，实现人员和资源整合，优化共享。 二要坚持依法规范，着力解决当前行业性、专业 性人民调解组织设立主体不规范，行政机关工作 人员兼职比重过大等问题，避免行政化或商业化倾向，确保行业性、专业性人民调解工作的中立 性、公正性和公信力。三要坚持分类指导，不同 行业、专业领域之间，甚至同一行业、专业领域之 中，各地的做法差异很大，模式多样，要在坚持人 民调解工作基本性质和原则的基础上，认真总结 经验，示范推广，逐步建立健全具有行业、专业特 点的人民调解工作制度。

  （四）深入推进人民调解工作创新发展，不 断提高人民调解工作质量水平。创新是人民调 解工作永葆生机和活力的不竭动力。当前，矛盾 纠纷的类型、表现形态和难易程度等发生了很大 变化，传统的调解理念、方式方法和工作机制已 不能完全适应人民调解工作发展的需要。要充 分发挥人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的 基础性作用，进一步健全完善人民调解与行政调 解、司法调解的衔接联动，将公安、法院等部门适 宜人民调解方式解决的案件，通过引导、委托等 方式交由人民调解组织进行调解，节约警力和司 法资源，缓解公安、法院办案压力，也更有助于促 进社会和谐。要主动顺应“互联网 +”时代趋势， 加强人民调解信息化建设，以乡镇（街道）为单位 组建骨干人民调解员微信群，开展在线调解、视 频调解，广泛运用互联网、广播、电视、手机等现 代科技和通讯手段开展调解，提高工作实效，方 便人民群众。信息网络对人民群众的生产生活产 生了深刻影响，网络侵权、消费等线上矛盾纠纷的 表现形式、调解方式、协议达成和司法确认等方面 与传统的线下人民调解方式有很大不同，需要我 们积极探索，认真研究并加以规范。

  （五）统筹法律服务资源，充分发挥人民调解 在公共法律服务体系建设中的独特作用。以可 选择、市场化、公益性为主要特征的公共法律服 务，由司法行政机关统筹提供，满足社会公共需 求，供全体人民平等享用。当前，党委政府、社会 各界以及广大人民群众对公共法律服务需求巨 大，但我们的供给相对不足。党的十八届四中全 会提出，要建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。司法行政 工作点多、线长、面广，容易形成各自为阵、单兵 作战的现象，要统筹运用好公共法律服务这个大 平台、大数据，形成司法行政工作合力，更好地 发挥司法行政职能作用。人民调解是一种最广 泛、最普及、最便捷的法律服务，是公共法律服 务体系的重要组成部分。要有意识、更加自觉地 把人民调解工作放到公共法律服务体系建设中 去谋划、去推进，充分发挥人民调解宣传法治、 化解矛盾、服务群众的独特作用，利用公共法律 服务体系中律师公证、司法鉴定、法律援助、基 层法律服务等业务和信息资源，让人民调解员在 调解矛盾纠纷过程中不仅是战斗员，同时还是综 合运用公共法律服务平台资源的指挥员、协调 员，改变以往人民调解工作更多只是单打独斗的 局面，形成各方合力，促进优质高效化解矛盾纠 纷的工作格局。
    四、切实加强对人民调解工作的指导管理 指导人民调解工作是司法行政机关的法定 职责。各级司法行政机关一定要认真履职尽责， 切实加强对人民调解工作的指导管理，不断提高 人民调解化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的能 力水平。

  （一）要切实把人民调解工作摆上重要日程。 各级司法行政机关要把人民调解工作作为一项 重要工作，摆上重要议事日程，加强调查研究，积 极主动向党委、政府和有关部门汇报人民调解工 作情况，努力把人民调解工作纳入平安中国、法 治中国建设总体部署，纳入保障和改善民生工程 重要内容，着力解决影响制约人民调解工作长远 发展的困难问题。要切实抓好《关于推进行业性 专业性人民调解工作的指导意见》等人民调解改 革任务的贯彻落实，加紧研究出台《关于加强人 民调解员队伍建设的意见》。各级司法行政机关 要加强督促指导，对已经实施的改革任务要深入 推进，巩固提高，对还没有部署落实的改革任务要分析原因，明确时间表和责任人，主要领导同 志亲自督导，确保人民调解改革任务落地生根， 取得预期成效。要加强人民调解员协会建设工 作，各省（区、市）都要建立人民调解员协会，具备 条件的市（地、州）、县（市、区）也要积极推动建立， 充分发挥行业协会在指导人民调解工作中的重 要作用。

  （二）要不断提高人民调解工作的保障水平。 人民调解工作是群众性、自治性、民间性、公益 性很强的工作，为人民调解工作提供保障是政府 和社会的共同责任。长期以来，在一些地方，经 费保障不足一直困扰和制约着人民调解工作有 效开展。人民调解是依法调解，人民调解经费保 障是依法保障。保健经费不花，治病费用倍加。 要切实落实政府的经费保障责任，把人民调解工 作经费纳入财政预算足额保障，对中西部地方特 别是贫困地区，要积极争取中央和省级财政加大 转移支付力度。要督促落实设立单位的保障责 任，为人民调解开展工作提供场所、设施等物质 条件和必要的经费支持。财政部、民政部、工商 总局印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》， 已将人民调解纳入政府购买服务指导性目录，各 地要加大政府购买人民调解服务力度，积极培育 人民调解员协会、相关行业协会、社会组织等作 为承接主体，完善购买方式和程序，提高保障标 准。要总结各地实行“以案定补”“以奖代补” 的经验做法，推动建立办案补贴制度，激发人民 调解员的工作积极性。广大人民调解员是我国 法律服务队伍的重要组成部分，是推动基层治理 法治化的重要力量。要关心爱护这支队伍，加强 与有关部门的沟通协调，对因从事调解工作致伤 致残，生活发生困难的调解员，及时提供必要的 医疗、生活救助；对在人民调解工作岗位上牺牲 的人民调解员，积极落实其配偶和子女的抚恤优 待待遇。要探索人民调解员人身意外伤害保险 等办法，为他们解除后顾之忧。

  （三）要大力宣传和表彰人民调解先进典型。
人民调解工作是公益性、讲奉献的工作，涌现出许 多感人至深的人物事迹。按照人民调解法和中 央有关规定，司法部定期组织全国模范人民调解 委员会和模范人民调解员的评选表彰，这是对这 支队伍的肯定和鼓励。各地要结合实际，开展好 表彰奖励工作，充分运用传统媒体和网络、微信、 微博等新媒体，采用群众喜闻乐见的方式和形式。 积极宣传人民调解工作典型人物和先进事迹，扩 大人民调解工作社会影响力，增强广大人民调解 员的职业荣誉感和自豪感，促进各级党委、政府和 有关部门更加重视、积极支持人民调解工作，让社 会各界和人民群众更加了解、参与人民调解工作， 为人民调解工作健康发展营造良好社会环境和 舆论环境。从今年开始，中华全国人民调解员协 会每年要开展一次“最受欢迎人民调解员”评选 活动。

  （四）要进一步加强与人民法院的协调配合。 司法行政机关要更加积极主动加强与人民法院 的沟通、协调和配合，共同做好对人民调解工作 的指导。要健全与人民法院的工作联系机制，主 动通报情况，沟通信息，共同研究解决人民调解 工作中遇到的困难和问题，推动人民调解工作有 效开展。要健全协调配合机制，通过邀请法官为 人民调解员培训授课，组织人民调解员旁听法庭 审理，推荐人民调解员担任人民陪审员等方式和 途径，不断提高人民调解员的工作水平。要推动 建立人民调解组织和人民调解员名册公示制度， 及时向人民法院通报，加强人民调解与司法调解 的有效衔接，完善人民调解协议司法确认制度， 增强人民调解工作的公信力。

    人民调解工作责任重大、使命光荣、任重道 远。让我们更加紧密地团结在以习近平同志为 核心的党中央周围，求真务实，开拓进取，扎实工 作，为维护社会和谐稳定，深入推进平安中国、法 治中国建设做出新贡献，以优异成绩迎接党的 十九大胜利召开！