对国内外基层社区矫正机构设置及权限划分的对比与思考

作为我国刑罚执行理念重大变革体现之一的社区矫正,在矫正过程中充分彰显了对罪犯的人文关怀,这是我国刑罚执行工作的亮点，体现了社会主义司法制度的文明进步。基层社区矫正工作经过多年的不断探索实践，已经取得了一定的成效，但仍然存在一些问题。本文通过对比国内外社区矫正机构的设置与权限划分，结合基层社区矫正工作中遇到的一些具体问题进行探讨。

  一、国外社区矫正模式

  一是“非监禁改造工作模式”①，以俄罗斯为代表。苏联从1958年《苏联和各加盟国刑法立法基本原则》，到俄罗斯《刑法》、《刑事诉讼法》、和《刑事执行法》等多部法律的颁布，形成了实体、程序、执行相结合的完整刑事法律执法体系。在组织上，俄罗斯实行垂直的社区矫正组织体制，为社区矫正的规范化、统一化管理提供了坚强的组织保障。在编制上，俄罗斯包括矫正执行机关在内的整个刑罚执行机关人员全都属于警察序列，且均授予军衔。该模式的侧重点是强调社区矫正执法的严肃性、规范化。

  二是“公众保护模式 ”②，以美国、加拿大和澳大利亚为代表。它是指社区矫正的适用以保护公众安全为基本出发点,在社区矫正的适用及执行上都以公共安全为首要考虑因素,而不仅仅是着眼于罪犯的重返社会。其矫正工作遵循三个原则 ：一是保护公众安全,二是尽可能少地限制犯罪的自由,三是鼓励社会公众参与矫正工作。其侧重点是保护公众安全。

  三是“刑罚模式 ”，以英国为代表。是指社区矫正已融入其刑罚体系中,完全把社区矫正作为一个刑种予以广泛适用。因此,社区矫正的决定多以法院命令的形式出现（即社区矫正刑）,要求服刑人员强制执行。其侧重点是对罪犯的刑罚执行。

  四是“更生保护模式 ”③，以日本为代表的。其社区矫正制度除了有一般社区矫正制度特点外,更加注重监外执行犯人保护救济措施的完善。更生保护活动除了对缓刑者、假释者的保护观察之外,还包括对其生活困境时所提供的福利性援助或生活指导。罪犯的假释由监狱长向地方更生保护委员会提出申请,该委员会决定是否假释,而无须报法院批准。其侧重点是让罪犯回归和融入社会。

  二、国外基层社区矫正机构的设置及限划分

  （一）国外基层社区矫正机构设置。

  社区矫正观念最早起源于西欧，发展于美国，美国是世界上较早实行社区矫正的国家之一，经过长期发展，已经形成相当成熟的社区矫正制度，成为其他国家效仿和借鉴的楷模。这里我以美国为例来阐述一下国外的社区矫正机构设置。

  美国是联邦制国家，联邦和各州都有独立的司法系统。在联邦一级有基本统一的社区矫正机构，美国联邦司法部下设监狱局，监狱局分管联邦的监狱和联邦的社区矫正。联邦矫正局对各州的社区矫正不具有领导和指导关系。美国绝大多数州政府下设矫正局，矫正局的职责是分管监狱和社区矫正管理工作，基本上实行的是两级垂直领导的体系。州下属的市、县一般不设置社区矫正的行政管理机构，而是根据司法管辖区的需要直接设置社区矫正工作站，如缓刑假释办公室、中途训练所等机构。此外，美国在社区中还建有专门的社区矫正中心，包括释前训练中心、工作释放中心、学习释放中心等，由中心组织社会力量管理和矫正罪犯。

  （二）基层社区矫正机构权限划分。

 　在美国和加拿大,对于罪犯是否处以社区矫正,一般是由法院决定。如果被适用社区矫正的罪犯在服刑期间重新犯罪或违反有关行为规则,法院则可以处以监禁刑。在美国有的州，缓刑考察官也由法院直接任命。对于罪犯的假释则一般由假释委员会决定,无论美国、加拿大还是澳大利亚都是如此。

 　一般是矫正局统一执行社区矫正。矫正局负责监狱和社区矫正的管理,基本上实行的是两级的垂直领导体系。在州和城市,基层的社区矫正工作站又对社区矫正工作作进一步分工。美国社区矫正工作人员队伍主要由缓刑官和假释官组成，负责对执行社区矫正的犯人进行监督和矫治。

 　三、当前基层社区矫正机构设置存在的问题

  （一）社区矫正法律性质与司法行政机关性质的冲突。

 　我国颁布的《刑法修正案》、《新刑事诉讼法》和《社区矫正实施办法》等法律法规，赋予了社区矫正20多项工作职责，赋予司法所12项工作职责。而社区矫正的执行机关包括公安机关和司法行政机关，根据《社区矫正实施办法》第二条规定，司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作；公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。其中规定社区矫正的“执法主体”是公安机关，而社区矫正对象的日常监督管理工作也就是“工作主体”是由司法行政机关、乡镇（街道）司法所具体承担，形成了执法主体和工作主体适度分离的运作模式。执法主体与工作主体相分离，一是影响了刑罚执行工作的统一性，不利于提高社区矫正工作质量，弱化了刑罚效能；二是执行机构之间的易产生矛盾，影响了执行机构的工作积极性④。此外，对社区服刑人员进行社区矫正日常监督管理是刑罚的执行，司法所工作人员成为社区矫正工作主体与法律规定的执法主体身份不符，而且在内部机构建设、人员配置、办公经费保障等方面均存在诸多问题。

 　司法所作为我国基层政法组织的重要组成部分，担负着人民调解、安置帮教、法治宣传等职能。但是，随着工作要求的提高、工作范围的扩大、工作职能的增加，特别是又承担起社区矫正的职能，目前司法所的机构建设对于要完整、准确和有效地履行非监禁刑罚执行的职能，确保刑罚执行的严肃性、准确性、有效性及其公信力，还有相当大的差距。

　（二）基层司法行政机关基础力量薄弱。

 　社区矫正作为一项刑事执法活动，基于社区矫正工作本身的特点,对从业人员时往往有较高的专业要求。比如缓刑官,大多数国家都要求具有法学、心理学、刑事法学等学位， 并经过专门机构的培训，美国、澳大利亚、加拿大、瑞典等国均是如此。1998年,英国政府决定将过去社区矫正官应当具备的“社会工作资格证”,改为要求具备缓刑研究资格证书,该证书通常需要两年的大学学习才能获得。

 　在社区矫正人员队伍方面，美国、加拿大等国除了将缓刑官与假释官严格分开，按照最多1:15的比例进行配备外，各国一般都还有大量志愿者参与。志愿者的参与既可以减轻缓刑官的工作负担,也可以充分利用社区资源,提高缓刑服务质量。如早在20世纪 70年代中期的美国,据埃斯克里奇等人估计,在 2000多个缓刑管辖区服务的志愿缓刑官就在 30到 50万人之间,每年提供 2000多万小时的服务。

 　而在我国，基层社区矫正工作都是由司法所工作人员兼任，绝大多数社区矫正工作人员在入职之前都没有经过专业系统的社区矫正培训。此外，在对社区矫正工作人员数量的配置比例、社区矫正工作者执法性质、志愿者队伍建设要求等方面都缺乏明确的法律规定。

  （三）基层司法行政机关职权范围有限。

 　社区矫正是一个需要法院、监狱、司法、公安、民政、劳动保障等多部门共同配合的工作，司法所在进行社区服刑人员日常监管工作中需要与派出所、民政办、安办、学校、住建所、国土所、村（社区）等多个部门进行协调。而在具体的工作中，司法所必须要在争取到地方党委、政府的支持下才能更好的开展工作。

 　例如：李场镇社区服刑人员卢某某，70多岁高龄，因容留卖淫罪被处缓刑纳入社区矫正。其身体有疾病，腿脚不便，无法进行农业劳作，无任何经济来源。两个儿子及其家人都在外务工，因经济情况也比较困难，所以很少能给他寄钱回来。为防止他在没有收入来源的情况下重操旧业，进行违法活动，我多次找到镇民政办进行协调，看能否对其进行一定救助。因为其有子女，无法享受低保等救助待遇。想要为其办理法律援助，起诉他的两个儿子以获得赡养费，卢某某又不愿意。因此这个事情让我很为难，司法所对社区服刑人员负有监管职责，却没有对生活困难的服刑人员进行救助的资金。在明知其有重新犯罪风险的情况下却无力进行化解，只能加强对其管控与走访。

　四、对基层社区矫正工作的建议

 （一）加强立法，完善社区矫正法律法规，在已有的《社区矫正实施办法》基础上，以法律的形式赋予社区矫正工作人员从事刑罚执行工作时候的执法权力和执法依据。

 （二）善社区矫正的基层机构设置，体现社区矫正的专业性、法律性。建议乡镇、街道司法所设专人执行社区矫正，直接负责社区矫正对象人员的日常管理、教育、考察和监督工作。建立起一支有专业人员的社区矫正志愿者队伍，协助并监督社区矫正工作的开展。

　（三）加强社区矫正队伍建设，确立社区矫正工作人员的执法人员地位。社区矫正具有刑罚执行性质，从事基层社区矫正工作的人员就应当是具备刑罚执行资质的执法人员。司法所属于基层司法行政机关，司法助理员在法定意义上不具备从事刑事执法的资质，因此在具体的社区矫正监管过程中产生了诸多不便，过度依赖于地方党委政府的支持与派出所的协助。建议借鉴俄罗斯基层社区矫正编制制度，确立社区矫正工作人员执法人员的编制和地位，在应对社区矫正突发情况下，如矫正人员不配合矫正、逃避管理甚至脱逃的情况，有采取追捕、搜集证据、或短期控制其人身自由的权力。这样便做到了执法主体与工作主体相结合，有利于刑罚执行工作的统一性，提高社区矫正工作的质量。

　（四）借鉴日本“更生保护模式”，让矫正人员更好的融入社会，降低再犯罪几率。这一点正是目前我们基层社区矫正工作比较薄弱的地方，虽然我们也有安置帮教等相关工作，但由于一些客观原因使得在安置帮教的效果上受到了一定的局限。例如2016年李场司法所发生了一起案例：李场镇社区服刑人员陈某，现年20岁，因交通肇事罪被纳入社区矫正，入矫后一直在某KTV打工。2016年6月8日凌晨1点半我突然接到陈某的电话，陈某在电话中哭诉：5月中旬的时候因为KTV老板听说了自己是社区服刑人员这个事情，于是无任何理由就把自己辞退了。后来陈某到另外一家KTV上班，在试用期快结束了时候又无故被老板辞退，并且拒发试用期工资。陈某在电话中情绪非常激动，自己身无一技之长，又失去了唯一的经济来源，已经活不下去了，他认为法院、政府及社区矫正机关都只知道打压限制他，而对他所遭受到的不公待遇不管不问，扬言要“用自己的方式去找KTV老板解决问题”、 “大不了同归于尽”。为防止其冲动做出不可挽回的傻事，我一面极力安抚其情绪，一面迅速将情况向樊大队长作了汇报，并联系到其在外务工的家属及所在村社区干部，通过多方的共同努力下最终平复了陈某的情绪并顺利帮其要回了拖欠的工资。试想，如果我们在社区矫正的工作中，能够借鉴一下 “更生保护模式”，在社区服刑人员融入社会方面做更多的努力，像KTV老板这样的普通民众是不是就不会歧视社区服刑人员了呢？如果我们能够建立一个针对社区服刑人员的技能培训及劳动就业机构，是不是这样的事情就可以避免呢？在西方国家一般认为犯罪的人是社会的病人，人们有义务去帮助这些病人回归社会。而在我国，受“报应主义”等传统思想影响，人们一直都从潜意识中将罪犯看做是社会的敌人而对矫正对象抱怀疑、鄙视、拒绝甚至排斥的态度。这样非常不利于罪犯改过自新、重归社会，甚至可能为矫正对象重新犯罪埋下隐患。

　（五）加强社区矫正工作的宣传力度，提高社区矫正工作的社会参与度。我在基层社区矫正工作中经常遇到类似这种情况。很多人认为犯罪分子被判刑后不在监狱内服刑，就意味着没有受到应有的惩罚，2016年11月，李场镇有位群众陈某某找到司法所工作人员，说他状告前妻重婚罪，法院判了前妻刑后，任然看到前妻在外务工并和“奸夫”住在一起，认为前妻没有受到法律的制裁，训斥我们司法所对其监管不力。后来我通过法院了解到，陈某某的前妻因重婚罪被判处缓刑，因经常居住地在江苏省，所以其社区矫正的相关文书均送到了其经常居住地所在司法机关，由当地司法所进行日常监管。司法所工作人员将这一情况对陈某某进行了说明，陈某某仍表示很不理解，固执的认为判了刑就应该关进监狱，我们司法机关没有履行到监管责任。

　社区矫正工作的立足点和出发点都是要求充分利用社会资源，充分动员各方面社会力量，从而促使矫正对象顺利回归社会，重新融入社会。社区矫正不是简单地把罪犯放在社区里进行矫正，而是以社区为主体的矫正，需要更多地依赖社会的力量进行运作。因此，我们应该在社区矫正工作中充分利用社会资源，比如：在敬老院等公益机构中设置社区矫正服务基地、在学校设立思想教育基地、在工厂和企业设立劳动与生活技能学习基地等。此外，还可以通过网络、报刊、广播、电视等一切新闻媒体，让社会了解社区矫正工作的目的、意义，扩大社会影响面，增强社会影响力，提高社会对这项工作的认可度。在保障社区矫正制度化的同时，获得社会各方面的信任和支持。

　因此，社区矫正应该发动社会力量，不仅仅是在让群众认识理解社区矫正工作上，更是要贯穿于社区矫正工作的始终。判决前的适用社区矫正社会调查评估、执行中的社区矫正群众监督工作、发动企业（单位）经营者为社区矫正人员提供培训与就业机会等等各方面都需要社会大众的参与，才能使社区矫正工作真正的做好、做实！

　　参考文献：　

　　① 田兴洪.《中俄社区矫正中的社区参与模式比较研究》[M].刑法论从（2015年第四卷）. 

　　②赵波.《中美两国社区矫正比较研究》[M].《全球视野》理论月刊2011年第九期.

　　③ 李明.《国外主要社区矫正模式考察及其借鉴》[M].广州大学学报（社会科学版）2007年.第9期

　　④廖超伦、阳朝全.《浅谈社区矫正工作机构人员编制的现状和建议》[M]绵阳市司法局官网-调研园地.